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法治评论2006年：期待立法中的利益博弈进一步升华
    近日，围绕《反垄断法（草案）》在最高立法机关的初审，上演了微妙而富有戏剧性的一幕。6月20日，三大门户网站几乎同时在头条位置转引上海一家财经媒体的报道“人大推迟审议反垄断法，利益集团展开法律博弈”；短短十几个小时后，《人民日报》发布全国人大常委会办公厅新闻发言人的辟谣声明：“于6月24日召开的十届全国人大常委会第二十二次会议将如期对国务院提请审议的反垄断法草案进行初次审议。” 然而，耐人寻味的是新华社6月16日对本次常委会议程的报道：“十届全国人大常委会第四十七次委员长会议建议第二十二次常委会会议的主要议程为……初次审议农民专业合作经济组织法草案、突发事件应对法草案等法律案。”一个“等”字，调动了媒体的神经，引发了公众的联想。有关评论指出，针对《反垄断法（草案）》的种种传言、猜测和反复，说明了公众、立法者和相关利益群体对此的高度关注和重视，也说明了这一问题的复杂性。因为长期以来，垄断企业的高收入、高福利，损害着社会分配的公平；一些领域层出不穷的“霸王条款”以及“唯我独尊”的劣质服务，直接侵害着消费者的利益，让消费者吃了不少苦头；说收费就收费，说涨价就涨价，甚至动辄把听证会开成“涨价会”，还总拿“国际惯例”和“国际接轨”说事——反垄断法所针对的问题与广大公众的切身利益乃至日常生活密切相关。因而更有学者断言：围绕《反垄断法（草案）》的争论，预示着我国立法博弈的时代已经来临。
    近年来，“利益博弈”已经成为讨论立法问题时避不开的一个热门词汇，相关利益群体围绕立法所展开的各种形式的“利益博弈”更是屡见不鲜：立法机关修订《公司法》、审议《企业破产法(草案)》时，工会硬起了腰板，理直气壮地为广大工人代言，最终推动修订后的《公司法》明确要求公司必须承担社会责任，应当实行民主管理，在职代会制度、职工董事和职工监事制度方面作出了具体规定，促使全国人大常委会在审议《企业破产法(草案)》时对破产企业应优先清偿所拖欠职工工资和社保费还是银行的担保债权的问题给予了高度关注；两税合一刚刚提上议事日程，部分地方政府和外资企业就积极推动了一份名为《在华投资的跨国公司对新企业所得税的若干看法》的报告的出台，希望影响立法机关的决策，就优惠政策给予外资企业5－10年的过渡期；《物权法（草案）》向社会公布征求意见，各利益团体更是八仙过海，各显神通，公证行业口径一致，建议草案引入“不动产登记的强制公证”制度，业主委员会联合起来，希望草案加大对业主的保护力度；《劳动合同法（草案）》向社会公布征求意见，191849件意见的背后，其实是一场利益集团的博弈过程，劳资双方及其代言人、相关部门及其代言人并未偃旗息鼓，各自继续在为本集团利益的最大化而持续交锋；如此等等，不一而足。
    利益博弈是历史进程的必然。在法律被视为“专政工具”的时代，“利益博弈”是不可想象的，因为利益是一元的而非多元的，无须进行博弈；话语权是属于特定群体而非泛大众化的，不可能展开博弈。在那样一个时代，虽然不同的群体和个人也有不同的利益，但社会的利益格局不是通过利益博弈所形成的，而是通过条条块块的行政框架所建立的。然而改革开放建立的市场经济机制，使得市场成为配置资源的主要手段，国家不再包揽利益的分配，整个社会不再是铁板一块，出现了利益的分化。随着改革的深入，利益的分化也在不断加深，不同的利益群体开始形成，市场成为利益博弈的基本框架。一个利益分化和利益博弈的时代，也是一个法治逐步成形的时代，因为对利益维护最重要的手段，就是通过立法，把利益长久固化下来。
    利益博弈也是公民意识觉醒和法治社会建构的产物。在计划经济体制下，没有利益表达的必要，人们生活中的一切都被事先安排好了,包括职业、待遇、前途,没有风险,没有竞争,缺乏多元化选择的机会，凭个人的努力很难改变自己的命运。人们感觉不到自己的介入会产生什么实际后果,最终就失去了利益表达的动力。但在市场经济体制下，国家本位逐步让步于社会本位，建构法治社会，维护公民权益，约束政府权力成为历史的必然。公民作为纳税人，出资支撑政府的运转和政府工作人员的活动，积极表达利益甚至参与利益的博弈是维护自身权益的必然要求。同时，市场经济的规则客观上也要求政府转变自身的职能，政府不再是万能的政府，政府应该是有所为有所不为的政府，这为各种民间社团、协会、非政府组织提供了成长的空间。这些利益群体广泛吸收公民意愿，积极向政府建言献策，参与重大社会决策的制定过程，在立法中体现出来，就是各种形式的“利益博弈”。
    正因为利益博弈是历史的必然，是公民意识觉醒和法治社会建构的产物，我们在社会生活日益丰富多彩的今天，就必须承认多元主义的利益格局，向各个利益主体提供表达利益诉求的制度平台。然而，我们也发现，社会的分化过程中出现的既得利益集团和强势集团，无疑有更多的社会资源，更高的组织程度，在博弈过程中天然占有优势。因此利益博弈的各方，实力并不均衡，话语权有轻有重，影响力有大有小。我们看到了来自强大利益集团的力量，听到了他们的声音，而应当参与博弈和平衡的另一方却如此弱小和无力。从某种角度上讲，博弈并没有展开，只是一个闭门造车的利益再分配。表现在立法过程中，最为突出的就是所谓的“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”。在一些法律、法规和规章的起草制定过程中，部门“小利益”悄然扩张，一点点“分割、吃掉”国家和公众的利益，导致行政主导的立法带有强烈的工具主义、功利主义、管理主义色彩。而这一过程的背后，其实是利益表达的孱弱和利益博弈的缺位——利益表达的空间有限，利益博弈的平台缺失。如何才能在立法进程中增强弱势群体的利益表达能力，推动利益博弈的进一步深入呢？
    首先，应当培育利益博弈的适格主体。一是充分发挥人大代表和政协委员的民意表达功能。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，“政治协商、民主监督、参政议政”是人民政协的三项主要职能，决定了人大代表和政协委员在中国要承担其民意代表的重要职责，这是宪法赋予的身份，更是人民寄托的重任。尤其对于中国这样一个处于转型期的国家，经济利益多元化，利益诉求多样化，但市民社会与政治国家之间却缺乏有效的沟通和良性的互动。这就决定了人大代表和政协委员作为民意代表，不仅要及时地联系选民、准确地反映、采纳、取舍和提炼民意，通过代表建议和委员提案参与利益博弈，防止强势利益群体“过度表达”，弱势群体“无力表达”。二是积极推动利益表达主体的组织化。具有共同利益诉求的公民、法人、非政府组织联合起来表达群体性的意见，是社会发展的必然趋势。一方面可以提高民意表达的效率，降低立法机关征集民意的成本，另一方面由于群体性意见已经过利益主体的认真讨论、研究，反映的问题更有代表性，意见的质量更高，更符合规范化要求。尤为重要的是，社会上的一些弱势群体如农民工、残疾人、农村妇女、下岗职工等，表达个人意见的水平、能力和渠道都很有限，因此通过一些公益性组织或者中介机构调查、访谈，组织整理资料，向立法机关反映情况，提出诉求，无疑可以使民意表达得更加全面、充分，扭转利益主体表达和博弈能力不均衡的现状。
    其次，应当逐步建立和规范利益博弈的制度平台。最高立法机关2005年全文公布《物权法（草案）》，2006年全文公布《劳动合同法（草案）》，向社会广泛征求意见，2005年就《个人所得税法》修订草案召开立法听证会，为利益博弈提供了一个很好的平台，各个利益群体积极参与，必将推动立法过程中对各方利益的平衡，既防止“偏听偏信”，又防止“矫枉过正”。同时，通过立法博弈的制度平台，公民可以学会对政治的有序参与；学会在争取、维护自己的权益时，进行合法的利益诉求；学会在更广阔的社会生活领域里，具体、有效、充分地行使自己的民主权利，参与利益的博弈。我们期待，最高立法机关能够进一步推动利益博弈的制度平台规范化和法制化，拓展立法民主分，促进立法博弈的充分化。
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